Gallabuxur og sólstólar á sökkvandi skipi

Í lok janúarmánaðar 2024 lagði formaður Sjálfstæðisflokksins fram skýrslu vegna bókunar 35 við EES-samninginn, þar sem áhersla er lögð á að með frumvarpi um málið sé verið að ,,standa við þær þjóðréttarlegu skuldbindingar sem gerðar voru fyrir 30 árum". Í skýrslunni eru færð fram rök fyrir því að tímabært sé og nauðsynlegt að Alþingi Íslendinga samþykki frumvarp um þetta mál og lögleiði þá meginreglu að íslensk lög skuli víkja fyrir reglum ESB þegar þessar réttarreglur rekast á. Nýr utanríkisráðherra hefur aftur lagt fram slíka skýrslu og ný ríkisstjórn hyggst gera enn eina tilraun til að koma frumvarpinu í gegnum þingið. Hörð andstaða er við frumvarpið utan þings, sbr. m.a. grein Stefáns Más Stefánssonar prófessors emeritus í Morgunblaðinu í fyrradag, sjá mynd. Illa mannað Alþingi áttar sig ekki enn á skaðsemi frumvarpsins fyrir þingið, íslenskt lýðræði, réttarríkið og stjórnarskrána. Nei, á Alþingi í gær var rætt um gallabuxur (!) sem minnir á klassíska samlíkingu, þar sem skipverjar á Titanic endurröðuðu stólum á þilfarinu meðan skipið sökk. 

Bakgrunnurinn

Aðild Íslands að EES samningnum hefur frá upphafi hvílt á þeirri grunnforsendu að samningurinn fylgdi reglum hefðbundins milliríkjasamstarfs. Um leið má segja að gagnaðili Íslands (ESB) hafi lagt áherslu á að tryggt væri að reglur EES-samningsins nytu forgangs fram yfir landsréttinn. Þar sem stjórnskipun Íslands byggir á tvíeðli þjóðaréttar en ekki eineðli og þar sem stjórnarskráin heimilar ekki framsal ríkisvalds úr landi hafa íslensk stjórnvöld ekki svigrúm til að samþykkja beina réttarverkun Evrópuréttar hérlendis og því forgangsréttur erlends réttar samræmist ekki skýrum stjórnarskrárákvæðum, sbr. sérstaklega 2. gr. stjskr. Þar sem ekki var unnt að samræma þessi ólíku sjónarmið og orða það í meginmáli EES samningnum sjálfs var farin sú leið að útfæra millileið, sem sett var í bókun 35. Með bókun 35 var m.ö.o. komið til móts við afstöðu Íslands og annarra EFTA ríkja en um leið reynt að tryggja réttarsamræmi. Með frumvarpi fyrrverandi utanríkisráðherra um bókun 35 var lagt til að Alþingi lögleiddi reglu um almennan forgang EES-reglna hérlendis. Slíkt ákvæði fæli í sér grundvallarbreytingu á íslenskum rétti: Himinn og haf er milli þess, annars vegar, að reyna með lögskýringu að skýra íslensk lög til samræmis við EES-rétt og hins vegar þess að líta alfarið fram hjá skýrum íslenskum lagaákvæðum sem mæla fyrir um annað en EES-reglur gera.

Lagaleg og stjórnskipuleg viðvörunarljós 

Þrjátíu ára reynsla af EES-samningnum hefur sýnt að samningurinn er stöðugt að taka breytingum. Þetta birtist m.a. í nýjum reglum sem gefnar eru út á grundvelli hans og í því hvernig hann hefur þanið sig út yfir ný svið. Með hliðsjón af þessu má teljast óvíst hvernig EES-samningurinn mun þróast í framtíðinni. Dómstóll ESB hefur í framkvæmd gegnt leiðandi hlutverki við túlkun Evrópuréttarins. Sú dómaframkvæmd hefur knúið fram nánari samruna og lagalegar skuldbindingar aðildarríkjanna og stefnumörkunin færð úr höndum kjörinna fulltrúa yfir til dómara og embættismanna. Í ljósi þessarar sögu ætti almenn skírskotun frumvarps utanríkisráðherra um bókun 35 til „skuldbindinga samkvæmt EES-samningnum“ að hringja öllum viðvörunarbjöllum, því einmitt á grunni svo almennra stefnuyfirlýsinga hafa aðildarþjóðir ESB mátt sæta ófyrirsjáanlegum skerðingum á ríkisvaldi. Íslendingar hafa aldrei samþykkt að ganga í pólitískt samband með aðildarþjóðum ESB og ekki hafa verið færð sannfærandi rök fyrir því hvers vegna Alþingi ætti nú að veikja sjálft sig með því móti sem ráðgert er í frumvarpinu. Engin rök hafa verið færð fram fyrir því að nauðsynlegt sé nú að mæla fyrir um almennan forgang erlendra reglna í íslenskum lögum.  

Ef EES stóð á ystu nöf 1993, þá keyrir frumvarp um bókun 35 nú fram af brúninni

Með orðalagi frumvarpsins um bókun 35 er verið að opna flóðgáttir erlends réttar inn í íslensk lög því EES rétturinn hefur sætt framsækinni (e. dynamic) túlkun og hefur þanist mun lengra en fyrirsjáanlegt mátti teljast í upphafi. Ljóst var talið árið 1993 að þátttaka Íslands í EES-samstarfinu gekk út á ystu nöf stjórnarskrárinnar, sem ekki geymir neitt ákvæði um framsal ríkisvalds. Til slíks framsals hefur aldrei verið pólitískur vilji hérlendis. Réttlætingin fyrir þátttöku Íslands í EES var sú að aðeins væri um að ræða valdframsal á vel afmörkuðum og takmörkuðum sviðum. Íslenskir dómstólar hafa umgengist bókun 35 út frá þessari grunnforsendu. Fyrir liggur, sbr. svar utanríkisráðherra á 150. löggjafarþingi (2019-2020) í þskj. 2146 – 113. mál, að þrýsting ESA á íslensk stjórnvöld vegna innleiðingar á bókun 35 „megi alfarið rekja til síðari tíma dómaframkvæmdar hér á landi“. Ljóst er að á þeim tíma sem liðinn er frá lögleiðingu EES-samningsins hafa stöðugt fleiri svið verið felld undir EES. Ísland gekk í EES til að taka þátt í efnahagslegu samstarfi, en ekki á þeim forsendum að við værum að ganga í einhvers konar stjórnmálabandalag, þar sem Alþingi ætti ekki lokaorðið um gildandi lög hér á landi.

Frumvarpið sem hér um ræðir myndi hafa í för með sér varhugaverð vatnaskil í íslenskri réttarsögu, veikja Alþingi stórlega, stórskaða íslenskt lýðræði, draga út réttaröryggi og fyrirsjáanleika laga, grafa undan réttmætum væntingum til íslenskrar löggjafar og opna dyrnar fyrir alls kyns síðari skaðabóta- og samningsbrotamál ef Alþingi reyndi síðar að verja hagsmuni íslenska ríkisins með sérlögum sem ættu að ganga gegn EES-rétti. Fyrir utan allt þetta skal áréttað, að alvarleiki málsins mælist í því að frumvarp utanríkisráðherra brýtur gegn stjórnarskrá lýðveldisins nr. 33/1944, sem þingmenn og ráðherrar hafa raunar unnið drengskaparheit að.

Hvorki frumvarpið um bókun 35 né skýrsla núverandi utanríkisráðherra um málið eru studd traustum rökum. Þvert á móti felst í þessu fullkomin uppgjöf gagnvart þrýstingi ESB. Þessi uppgjöf birtist í því að fyrrverandi og núverandi utanríkisráðherrar hafa tekið málflutning ESA og gert að sínum. Í stað þess að verja hagsmuni Íslands gagnvart erlendu valdi er valin sú leið að ganga í þjónustu ESB gegn Íslandi. Slíkir ,,varðstöðumenn" eru verri engir.  

Alvarleg álitamál

Frammi fyrir öllu framangreindu vakna alvarlegar spurningar. Hér er um að ræða mál sem gæti haft svo alvarlegar og langvarandi og ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir íslenska hagsmuni, að skoða verður málið vel, ekki aðeins út frá lögfræðilegu sjónarhorni, heldur einnig í sögulegu, pólitísku, hagfræðilegu og efnahagslegu ljósi. Um hina sögulegu og lögfræðilegu hlið má m.a. lesa hér. Í því sem hér fer á eftir verður vikið að öðrum spurningum.

Hagtölur og hagþróun

Íslendingar eru tæplega 400.000. Íbúar ESB ríkjanna eru samtals yfir 400 milljónir. Þessi stærðarhlutföll kalla á að Íslendingar rifji upp þau fornu sannindi að konungsgarður er rúmur inngangs en þröngur brottfarar. Í því samhengi sem hér um ræður verður að leggja raunsætt mat á möguleika Íslendinga til að hafa áhrif á vettvangi ESB.

Hagvöxtur á Íslandi hefur verið stöðugur frá árinu 2011, að frátöldu Covid árinu 2020 sem markaði niðursveiflu um allan heim. Raunar virðist hagvöxtur hérlendis hafa verið meiri en í ESB og m.a.s. meiri en í sjálfu Þýskalandi og á ESB svæðinu er neikvæður. Evrópa, sem áður var auðugasta heimsálfan, er á efnahagslegri niðurleið í samanburði við Bandaríkin. Nýsköpun og frumkvæði eiga sér betra skjól annars staðar.

Raunpólitísk álitamál

Ríki Evrópu sem áður voru pólitísk stórveldi á hinu alþjóðlega sviði hafa stöðugt minni áhrif. Úkraínustríðið hefur undirstrikað það sem öllum mátti raunar vera áður ljóst, þ.e. að vegna þess hve veikburða herir Vestur-Evrópu eru, þá stendur NATO og fellur með hernaðarmætti Bandaríkjanna. Flókið og ofvaxið regluverk hamlar atvinnurekstri innan ESB, m.a. vegna þess að smá og meðalstór fyrirtæki eiga erfiðara með að uppfylla sífellt fleiri skilyrði og kröfur. Afleiðingin birtist m.a. í því hvernig blómlegur iðnaður eins og þýsk bílaframleiðsla er á fallanda fæti. Þjóðir Evrópu eru að eldast mjög hratt, sbr. opinbera tölfræði um lækkandi fæðingartíðni. Afleiðingar þeirrar þróunar birtast m.a. í álagi á lífeyriskerfin, heilbrigðiskerfin og atvinnulífið. Velferðarkerfin sem margar aðildarþjóðir ESB hafa byggt upp á síðustu áratugum munu ekki standast þetta álag, því breytt aldurssamsetning þýðir einfaldlega að ekki verður nægjanlega margt ungt og vinnandi fólk til að greiða heilsugæslu og lífeyri hinna eldri. Ef svarið við þessu á enn að vera stórfelldur innflutningur fólks frá öðrum löndum, þá verða menn að átta sig á að sú leið framkallar margvíslegar aðrar áskoranir sem óljóst er hvort / hvernig unnt er að vinna farsællega úr. Svarið getur ekki verið í því fólgið að hrúga fólki inn án aðlögunar og neita að viðurkenna áskoranirnar eða forðast að takast á við vandamálin þegar þau birtast. Á meginlandi Evrópu er mikil samfélagsleg gerjun að eiga sér stað og þegar þetta er ritað láta bændur mjög að sér kveða með mótmælum yfir sífellt hærri álögum, stöðugt fleiri vottorðum og erfiðara rekstrarumhverfi, sem ógnar landbúnaði innan ESB.

Reglugerðarverksmiðjan

Það eru þó ekki aðeins bændur sem finna fyrir stöðugt umfangsmeira regluverki og vaxandi eftirlitsbákni því vottorðin og stimplarnir sem hægja á öllu atvinnulífinu og þrengja að frelsi einstaklingsins. Þegar Bretar gengu inn í EB árið 1973 var regluverkið prentað á 2400 bls. en við útgöngu þeirra árið 2016 hafði það bólgnað upp í 94.000 bls. Þessi pappírs-stormur gerir lögin óaðgengilegri og réttarstöðu manna óskýrari. Þetta vissi James Madison, þriðji forseti Bandaríkjanna, sem varaði við því að lögin yrðu gerð of flókin og ítarleg, því ógagnsætt regluverk skerðir yfirsýn hins almenna manns og veikir réttarvitund manna.

Lýðræðishalli

Ofan á allt þetta hefur ESB legið undir stöðugri – og réttmætri gagnrýni – fyrir skort á lýðræðislegum stjórnarháttum. Í stað valddreifingar hafa stjórnarskrifstofur ESB verið gerðar miðlægar. Innan ESB má sjá merki um það að ákvörðunarvald um stefnumörkun sé lagt í hendur embættismanna, en stjórnmálamenn látnir um framkvæmdina / innleiðinguna og hinir síðarnefndu þannig í reynd gerðir að embættismönnum skrifstofuveldisins. Með hverju árinu sem líður verður almenningur ósáttari við áhrifaleysi sitt. Úrsögn Breta úr ESB, kosningasigur bændaflokksins í Hollandi, fjöldamótmæli bænda í Þýskalandi, Frakklandi og víðar, eru til marks um það að almenningur sé búinn að fá nóg af valdboðsstjórn og kalli nú eftir því að stjórnmálamenn hlusti á vilja fólksins og svari til ábyrgðar. Öfugt við yfirstéttina virðist almenningur ekki sannfærður um að lausnin við öllum heimsins vanda sé að hækka skatta, þenja út velferðarkerfið og veikja undirstöðuatvinnugreinar. Meðan stjórnmálamenn neita að hlusta og vantreysta kjósendum til að eiga síðasta orðið í stærstu málum, er ekki við öðru að búast en að spenna haldi áfram að hlaðast upp milli þeirra sem setja reglurnar og þeirra sem búa við reglurnar.

Samantekt

Frammi fyrir öllu ofangreindu er með ólíkindum að ráðherrum í ríkisstjórn (og þingmönnum) kjósi að vinna að því að Alþingi samþykki frumvarp um bókun 35 sem miðar að því að færa Ísland enn lengra undir áhrifavald ESB, þvert gegn ytri aðstæðum, gegn ákvæðum stjórnarskrár og gegn skýrum samningsvilja þeirra sem gerðu samninginn fyrir Íslands hönd. Eftir hverju hafa Íslendingar að sækjast innan ESB? Eiga nánari tengsl við hnignandi svæði að styrkja íslenskt hagkerfi? Á aukið áhrifavald miðstýrðs og ólýðræðislegt kerfi að styrkja íslenskt lýðræði? Á almennur forgangur EES réttar umfram íslensk lög að styrkja stöðu Alþingis? Í stað þess að færa Ísland nær ESB hefði verið gáfulegra að færa okkur fjær.

Lokaorð

Með hliðsjón af hagstærðum samningsríkja EES árið 1993 hefði mögulega mátt réttlæta að smáríkin færðu margvíslegar fórnir fyrir aðgang að innri markaði Evrópubandalagsins (EB) á þeim tíma. Eins og mál hafa þróast til dagsins í dag hefur samningsaðilinn farið í gegnum pólitíska stökkbreytingu og umbreyst yfir í Evrópusambandið (ESB) sem ber orðið ýmis einkenni sambandsríkis. Á sama tíma hafa efnahagslegir innviðir ESB veikst, hagþróun verið neikvæð, miðstýring aukist, allt með þeim afleiðingum að varhugavert hlýtur að teljast fyrir Ísland að tengja sig nánar við meginland Evrópu eins og nú háttar til. Tímasetning málsins er því óskiljanleg og áhugi þingmanna og ráðherra á því að keyra þetta í gegnum Alþingi er óútskýrður. Allt kallar þetta á mun nánari greiningu, skýringar og rökræður. Bregðist Alþingi skyldum sínum gagnvart stjórnarskrá Íslands, þá blasir við samkvæmt framangreindu að málið er af þeirri stærðargráðu og framtíðarhagsmunirnir svo miklir að forseta ber að leyfa almennum kjósendum að eiga síðasta orðið í þjóðaratkvæði.