Umsögn til Alþingis um bókun 35 (afhent 9.5.2023)

Skrifstofa Alþingis

B.t. utanríkismálanefndar

Austurstræti 8-10

150 Reykjavík

 

Efni: Umsögn um frumvarp til laga um Evrópska efnahagssvæðið (bókun 35), 890. mál.

 

Reykjavík, 9. maí 2023.

Eftirfarandi umsögn er rituð að beiðni nefnda- og greiningasviðs Alþingis, sbr. umsagnarbeiðni sem send var undirrituðum 28. apríl sl. Í umsögn þessari er farin sú leið að hvetja Alþingi til þess að skoða frumvarpið ekki sem einangrað málefni, heldur sem hluta af stærri heild og í samhengi við þróun EES réttarins og að sjálfsögðu um leið í ljósi grundvallarreglna stjórnarskrárinnar viðvíkjandi stjórnskipan ríkisins. Við mótun afstöðu sinnar til frumvarps þess sem hér um ræðir ber þingmönnum skylda til að gaumgæfa frumvarpið út frá þeirri stóru mynd og heildstæða stjórnarfarslega samhengi sem birtist þegar sjónum er lyft upp á hið víðara svið.     

Áhrif ESB hérlendis eru e.t.v. ekki öllum sýnileg hér á landi. Alþingi er að störfum og íslenskir dómstólar og íslenskir embættismenn í ráðuneytum og stjórnsýslustofnunum. En raunveruleikinn er sá að lög og reglur ESB síast hér inn í sífellt meira mæli, dómstólar horfa til niðurstaðna dómstóls ESB og embættismenn okkar starfa í þágu ESB (jafnvel fremur en Íslendinga). Réttarreglum sem uppruna sinn eiga hjá ESB er nú framfylgt hérlendis á ýmsum sviðum, sem ekki voru talin falla innan gildissviðs EES samningsins þegar hann var gerður.  

Alþingismenn og þjóðin öll verða að greina þá þungu undiröldu og sterku strauma sem fætt hafa af sér það frumvarp sem hér er komið til meðferðar Alþingis. Frumvarpið er afsprengi hugmynda sem sl. áratugi hafa í auknum mæli rutt sér til rúms hér á landi og miða í reynd að umbyltingu í stjórnarfari og stjórnskipun Íslands. Til að átta sig á þessu verðum við að skilja hvað ESB er í raun. Þáttur í því er að kunna skil á sögu ESB.

2. Forsagan

Uppruna ESB í núverandi mynd má rekja aftur til hugmynda, sem fram komu á 3. áratugnum, um „Bandaríki Evrópu“ að Norður-Amerískri fyrirmynd. Það er saga sem halda ber á lofti, því hugmyndir um stofnun yfirþjóðlegs sambandsríkis, með ólýðræðislega kjörinni stjórn, hafa í áranna rás verið klæddar í ýmsan búning. Þannig hafa slíkar hugmyndir verið kynntar til sögunnar sem friðar-, tolla- og fríverslunarbandalag, efnahagsbandalag og nú ESB (pólitískt og efnahagslegt bandalag). Í þessu samhengi má ekki líta fram hjá því hlutverki sem dómstóll ESB hefur tekið að sér, en hann hefur í reynd verið pólitískur dómstóll.[1]  Í framgöngu sinni og réttarframkvæmd hefur dómstóllinn seilst langt út fyrir öll hefðbundin mörk dómsvaldsins og gerst leiðandi í samrunaferlinu og knúið í gegn bein réttaráhrif Evrópuréttarins og æðstu lögsögu ESB dómstólsins, sem aðildarríkin sáu ekki fyrir árið 1957. Eftir dóma í Van Gend en Loos og Costa g. ENEL hefur dómstóllinn haldið áfram á sömu braut.[2] Þannig má segja að við undirritun Lissabon sáttmálans 2009 hafi engin aðildarþjóð ESB mátt ganga þess dulin hvers konar réttarskipan þau væru að festa í sessi. Annað gildir um Íslendinga sem hvorki hafa undirritað Maastricht sáttmálann um stofnun ESB 1993 né Lissabon samninginn. Engu að síður hefur það gerst á síðustu misserum að Þýskaland og Pólland hafa sýnt vaxandi mótstöðu gagnvart því að beygja sig alfarið undir það að ESB fari með æðsta vald og að lög ESB yfirtrompi jafnvel stjórnarskrár ríkjanna.

Í upphafi Rómarsáttmálans segir að aðildarríkin skuldbindi sig til að vinna saman í átt að stöðugt nánara sambandi aðildarþjóða (e. „an ever closer union“). Ekki þar með sagt að öllum hafi verið ljóst hvað átt var við með þessu eða hversu langt þetta gengi.  

Þrátt fyrir þá réttarmótun  sem við höfum orðið vitni að sl. ár og áratugi er því haldið fram að fullveldi Íslands sé óskert. Hér fara hljóð og mynd ekki saman. Er verið að halla réttu máli? Getur verið að sérfræðingar og stjórnmálamenn hafi hér leitast við að slá ryki í augu Íslendinga varðandi innleiðingu erlends réttar og áhrif ESB réttar? Þegar svo er komið að utanríkisráðherra og varaformaður Sjálfstæðisflokksins leggur fram frumvarp sem miðar að því að ,,skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum“ skuli ganga framar almennum íslenskum lögum ef þetta tvennt stangast á, ,,nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað“, þá er rétt og tímabært að fram fari djúp og breið umræða um stöðu okkar innan EES samstarfsins og að hvaða ósi við fljótum hér sem þjóð.[3]

Öllum má vera orðið ljóst að löngu er tímabært að Íslendingar staldri við og skoði stöðu sína með tilliti til þeirrar  viðsjárverðu stjórnskipunarframvindu  sem orðið hefur og þeirrar útþenslu evrópsks samstarfs sem m.a. hefur fætt af sér Schengen samkomulagið um sameiginlega landamæragæslu, reglur um loftslagsmál o.fl. sem ekki voru í sjónmáli þegar EES samningnum var veitt lagagildi hérlendis með lögum nr. 2/1993.

3. Upphaf EES samstarfsins

Frammi fyrir þeirri réttarlegu framvindu  sem að framan var lýst er full ástæða til að rifja upp aðdraganda og tilgang EES samningsins.

EFTA ríkin höfðu haft vaxandi áhyggjur af því að nánari samvinna EB ríkjanna myndi valda ójafnvægi. EES átti að svara þessu á hagnýtan hátt, með því að breikka samvinnuna og dýpka hana milli EB og EFTA. Framkvæmdastjórn EB var jákvæð gagnvart þessu frá upphafi (maí 1985) en tók fram að þetta mætti ekki hamla sjálfstæðri ákvörðunartöku EB, en meiri samvinnu væri vissulega þörf. EFTA ríkin höfðu áhyggjur af að einangrast.

Í marsmánuði 1989, nánar tiltekið dagana 14 og 15. mars það ár, var haldinn fundur EFTA ríkja í Osló. Gefin var út yfirlýsing þar um hvernig meta ætti samstarfið við EB. Sérstök áhersla var lögð á sameiginlega ákvarðanatöku og að samstarfið undirstrikaði að um væri að ræða samstarf þjóða á jafnréttisgrunni (e. community of equals).

Ráðherrafundur EFTA 20. mars 1989 undirstrikaði þetta með því að leggja til sameiginlega stýrinefnd háttsettra embættismanna (e. high level steering group). Ráðherrarnir funduðu um þetta fram í október 1989. Í desember 1989 var fundur milli EB og EFTA þar sem ákveðið var að ganga til formlegra viðræðna á fyrri hluta árs 1990.

Í kjölfar þess að Berlínarmúrinn féll höfðu EFTA ríkin háleitar hugmyndir um EES, sem gengu m.a. út á að austur-Evrópuþjóðir gætu fengið þar aðild síðar. Á ráðherrafundi EFTA og EB í Brussel 19. desember 1989 var sameiginleg ákvarðanataka enn til umræðu. Bjartsýni ríkti um framhaldið. Unnið var út frá því meginsjónarmiði að ESS skyldi grundvallast á sameiginlegum reglum og sameiginlegri ákvarðanatöku. Jón Baldvin Hannibalsson sagði við það tækifæri að í húfi færi raunveruleg þátttaka í sameiginlegu EES ákvörðunarferli.

Síðastnefnt atriði var í raun forsenda þess að samningur um EES væri pólitískt ásættanlegur fyrir EFTA ríkin. Svissneski ráðherrann var alveg skýr um þetta: Það væri algjör grunnforsenda að ekki yrði samið um neins konar nýtt samstarf eða nýja tegund samvinnu milli EFTA og EB, nema tryggt yrði að undirbúningur ákvarðana og ákvörðunartaka yrði sameiginleg.

17. janúar 1990, nákvæmlega ári eftir að Jacques Delors, forseti framkvæmdarstjórnar EB (European Commission), hafði haldið hástemmda ræðu um mikilvægi samstarfs og sameiginlegrar ákvörðunartöku milli EFTA og EB, breytti hann um tón. Í ræðu í þingi ESB þennan dag sagði hann ljóst að taka yrði tillit til hagsmuna EFTA ríkjanna við stærri ákvarðanatöku hjá EB. En um sameiginlega ákvarðanatöku gæti þó ekki verið að ræða. Þarna var því mörkuð stefna í átt til ójafnræðis og þvingunar. EFTA ráðið mótmælti í júní 1990 og endurtók að raunveruleg sameiginleg ákvarðanataka væri grunnforsenda þess að EES samningur væri pólitískt ásættanlegur og að slíkur samningur hefði lagaleg áhrif (e. legal effectiveness) fyrir EFTA ríkin.

Í október 1990 voru viðræðurnar farnar að snúast um tvö lykilatriði:

• að hve miklu leyti EFTA ríkin gætu mögulega vikið frá þeim reglum EB sem teldust bindandi (fr. acquis communautaire)
• tregðu EB til að gefa kost á viðræðum um sameiginlega ákvarðanatöku

EFTA ríkin lögðu til málamiðlun 23. október 1990:

• lágmarkaður yrði sá fjöldi reglna sem EFTA ríkin gætu vikið frá
• en í staðinn yrði tryggt að samið yrði um reglur sem tryggðu raunverulega sameiginlega ákvarðanatöku.

Þessu var hafnað. Á ráðherrafundi í Brussel 19. desember 1990 var samþykkt niðurstaða um almennt orðalag, sem gekk út á að „virða bæri sjálfstæða ákvörðunartöku samningsaðilanna“. Mælt yrði fyrir um málsmeðferðarreglur sem miðuðu að því að höfð yrði hliðsjón af sjónarmiðum EFTA ríkjanna (e. taken into account). Þetta ristir þó ekki dýpra en svo að sérfræðingum EFTA ríkjanna gefist tækifæri, á jafnræðisgrunni, til samráðs við undirbúning nýrrar löggjafar um mál sem tengdust EES.

Þar með var leiðin greið fyrir undirritun EES samningsins í maí 1992.

Til að bæta upp fyrir skort á sameiginlegri ákvörðunartöku var sett inn ákvæði í 112. gr. um sérstakar öryggisráðstafanir sem ríkin gætu gripið til í neyð,[4] en niðurstaðan var óviðunandi fyrir EFTA ríkin. Það duldist engum.

Segja má að með lögleiðingu EES samningsins 1993 hafi runnið upp nýr tími, sem í framkvæmd hefur haft í för með sér umbreytandi áhrif á réttarskipan Íslendinga. Samhliða því að Ísland hefur stöðugt sogast nær straumiðu Evrópuréttarins hafa lýðræðislegar rætur íslensks réttar trosnað með hverju árinu samhliða því að lögin taka á sig svipmót valdboðs að ofan. Af þessu hefur leitt að Alþingi Íslendinga hefur verið gengisfellt sem löggjafarstofnun og grafið hefur verið undan lýðræðislegu aðhaldshlutverki almennra kjósenda. Verði frumvarp utanríkisráðherra um bókun 35 að lögum mun það marka ákveðinn endapunkt þeirrar þróunar sem lýst hefur verið hér að framan. Með vísan til alls framanritaðs tekur undirritaður undir varnaðarorð Arnaldar Hjartarsonar og Stefáns Más Stefánssonar, sbr. umsögn þeirra til Alþingis 5. mars 2023. Nánar tilgreint er undirritaður sammála því mati Arnaldar og Stefáns Más að frumvarp þetta fái vart staðist út frá ákvæðum stjórnarskrár um hlutverk og valdsvið Alþingis, en veki auk þess upp áleitnar spurningar um framtíð lýðræðis á Íslandi. Að þessu verður nú nánar vikið. 

4. Nýtt stjórnkerfi?

Evrópurétturinn (réttur ESB) er hvorki samansafn samninga milli fullvalda ríkja né eitthvað sem stendur fyrir utan réttarkerfi aðildarríkjanna. Aðildarríki ESB hafa afsalað hluta fullveldis síns og skapað nýtt og sjálfstætt réttarkerfi (lat. sui generis) sem bindur bæði ríkin og borgara þeirra.

Þrennt stingur í augun við þetta kerfi:

1. Hvernig lögin eru samin, þ.e. sem fyrirskipanir, stundum án sjáanlegra tengsla við daglegar þarfir fólks / fyrirtækja, án aðkomu kjörinna fulltrúa á löggjafarþinginu, án þess að aflað sé umsagnar íslensks almennings eða félagasamtaka. Í þessu er fólginn ákveðinn háski, sem ég hef fjallað ítarlega um á öðrum vettvangi.[5]
2. Vélrænt og ómanneskjulegt yfirbragð réttarins, þar sem fólki / fyrirtækjum / ríkjum er refsað fyrir að hlýða ekki forskrift embættismanna (kerfisins) í hvívetna. Af þessu leiðir að rétturinn fer að snúast mikið um að uppfylla formkröfur, fylla út eyðublöð, sinna uppfærslum o.s.frv. í stað þess að lögð sé áhersla á að rétturinn þjóni daglegu lífi, takist á við knýjandi vandamál.
3. Embættisveldi / skrifstofuveldi (e. bureaucracy) verður miðlægt í réttarkerfinu. Í stað þess að embættismenn séu í þjónustuhlutverki (þjónar réttarins sem vinna eið að stjórnarskrá síns ríkis) er stöðugt verið að veita embættismönnum meiri völd. Í raun má líkja þessu nánast við menningarbyltingu á sviði laga: Í stað þess að embættismenn séu í aukahlutverki við að framfylgja reglum er risið upp embættismannaveldi sem verður stöðugt ágengara og sogar til sín stöðugt meiri áhrif og völd.

Í raun stöndum við hér frammi fyrir nýrri tegund stjórnkerfis, þar sem lýðræðisleg umræða er leyst af hólmi með tilbúinni hugmyndafræði (pólitískri rétthugsun). Í slíku kerfi er gagnrýnin, skapandi og rökræn hugsun í auknum mæli jaðarsett, ritskoðuð og þögguð niður. 

Þetta nýja stjórnarfar, sem nú teygir anga sína æ lengra inn í stjórnkerfi íslenska lýðveldisins, birtist í fyrrnefndri grundvallarbreytingu á því hvernig lögin verða til. Áður voru lögin sett af þjóðkjörnum fulltrúum almennings, sem svöruðu til ábyrgðar gagnvart borgurunum. Nú verða lög, á sífellt fleiri sviðum, til með allt öðrum aðferðum. Í raun er þetta umbylting á lagasetningu, þar sem lögin verða til hjá embættisveldinu, oft að undangengnum alls kyns „lobbýisma“, þar sem reglurnar eru samdar á bak við luktar dyr, birtar án umræðu og leiddar í lög með stimpli / einföldu samþykki kjörinna þingmanna.

Frammi fyrir þessu blasir við að í reynd liggur valdið hjá ókjörnum og óþekktum embættismönnum sem bera enga lýðræðislega ábyrgð. Í Brussel starfa nú yfir 30.000 embættismenn bara hjá framkvæmdastjórn ESB (e. Commission). ESB er í raun orðin eins konar „lagaverksmiðja“.

Umbyltingin sem orðin er á stjórnarfari ESB ríkjanna (og raunar hérlendis einnig) dylst enn mörgum þar sem stofnanir þjóðríkjanna eru allar enn að störfum. Munurinn er bara sá að erlent, yfirþjóðlegt vald starfar í gegnum þær. Út frá sjónarmiðum og beinum grundvallarákvæðum m.a. stjórnarskrár lýðveldisins um að Ísland er sjálfstætt og fullvalda ríki með þingbundinni stjórn og þar til heyrandi valddreifingu ogvaldtemprun ríkisvaldsþáttanna þriggja hvers gagnvart öðrum, lýðræðislegt aðhald og gagnsæi við opinbers valds er óforsvaranlegt að Íslendingar búi við slíkt ósýnilegt vald sem svarar ekki til neinnar stjórnskipulegrar ábyrgðar gagnvart þegnum íslenska lýðveldisins.

Embættismenn í Brussel hafa aðgang að, njóta liðveislu og styrks frá þúsundum embættismanna í aðildarríkjum ESB – og nú einnig á Íslandi. Allt þetta fólk starfar í þágu þessarar stærstu lagaverksmiðju sem nokkurn tímann hefur sést í mannkynssögunni. Þetta birtist m.a. í sívaxandi þunga og hlutfalli ESB réttar í lagasetningu í aðildarríkjum – og á Íslandi. Á vef Alþingis má sjá - og það hefur skrifstofa þingsins staðfest - að um fimmtungur stjórnarfrumvarpa á 151. löggjafarþingi var upprunninn í ESB, þá er átt við fjölda en hvorki tekið tillit til umfangs eða mikilvægis, sem þess vegna gæti verið miklu stærra hlutfall - þótt erfitt kunni að vera að meta/mæla nákvæmlega.

Ferlið í reglusetningunni er ógagnsætt og fáum skiljanlegt. Coreper, nefnd fastafulltrúa ESB ríkjanna (e. Committee of the Permanent Representatives of the Governments of the Member States to the European Union) fer með mikið vald. Á undirbúningsstigi hjá Coreper hafa embættismenn, sérfræðingar og alls kyns „lobbýistar“ (sem talið er að séu um 25.000 í Brussel) mest um innihaldið að segja. Aðeins á lokastigum koma lýðræðislega kjörnir fulltrúar að málum, þ.e. þegar málin koma tilbúin frá Coreper. Fundir ráðherraráðsins (sem starfar vissulega á ákveðnum lýðræðislegum grunni, þar sem þeir svara til ábyrgðar heima fyrir) eru haldnir á bak við luktar dyr, án þess að haldnar séu opinberar fundargerðir, enginn veit hvað er sagt þar og hvernig atkvæði eru greidd. Flest málin (meira en 80%) fara þó í gegnum ráðið án nokkurrar umræðu. Aðeins þau sem eru merkt með stjörnu fá einhvers konar umræðu. Þau ríki sem viðhafa sambærilegar, leynilegar og ólýðræðislegar, aðferðir við afgreiðslu laga aðhyllast stjórnarfar sem Íslendingar vilja vart samsama sig með.  

Geigvænlegt magn af lögum rennur þannig í gegnum kerfið. Þingmenn í aðildarríkjum ESB hafa engin áhrif á þetta ferli eða efni reglnanna. Ljóst má vera að áhrif kjörinna fulltrúa á Alþingi Íslendinga eru minni en engin. Reynslan hefur sýnt að engar líkur eru á að aðildarríki ESB hafni innleiðingu ESB reglna í landsrétt. Hér á landi hefur reynslan verið sú hin sama, svo sem fyrr greinir, þar sem Ísland hefur aldrei beitt neitunarvaldi. Í þessu birtist mikil valdatilfærsla frá stjórnmálamönnum til embættismanna, sem gengur þvert gegn öllum lýðræðislegum undirstöðum. Auk þess blasir við að þetta fyrirkomulag er skaðlegt fyrir lýðræðið og stjórnmálin, bæði í lengd og bráð. Jafnframt má segja að með þessu móti sé daglega grafið undan lögmæti þeirra reglna sem borgarar aðildarríkja ESB (og EES) búa við. Með því að sogast sífellt nær þessu valdakerfi er tekin stöðugt meiri áhætta af því að stjórnmálin slitni af sinni lýðræðislegu rót.

5. Nánar um Evrópurétt og íslensk lög

Framangreindar línur eru ritaðar til að minna á að þegar Íslendingar gerðust aðilar að EES var það sagt vera í þeim tilgangi að fá aðgang að sameiginlegum markaði. Aðild okkar að EES var aldrei kynnt til sögunnar sem fyrsti þáttur í einhvers konar pólitískum samruna með öðrum Evrópuríkjum og síðar sambandsríki með yfirþjóðlegri stjórn.

Nú, 30 árum síðar er brýnt að við horfumst í augu við þá fullveldisskerðingu sem EES hefur í framkvæmd leitt yfir okkur. Ef Íslendingar vilja eiga síðasta orðið um hvaða lög gilda hér í þessu landi má Alþingi ekki samþykkja frumvarpið sem hér um ræðir. Þar segir orðrétt:

Ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði skal hið fyrrnefnda ganga framar, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Sama á við um skuldbindingar sem eru innleiddar með stjórnvaldsfyrirmælum. [Leturbr. AÞJ]

Seinni setningin í frumvarpstextanum hér að ofan hefur að geyma lögfræðilegan fingurbrjót. Stjórnvaldsfyrirmæli geta aldrei gengið framar settum lögum, þaðan af síður fyrirmælum stjórnarskrár, ef í milli ber. Þetta ákvæði er því ekki með nokkru móti unnt að leiða í lög, enda í andstöðu við fyrrgreind grundvallarákvæði og undirstöðusjónarmið stjórnarskrárinnar sbr. það sem rakið var hér að framan.

Feitletraða setningin í frumvarpstextanum er að mínum dómi villandi yfirbreiðsla og sjónhverfing. Ef Alþingi verður á annað borð búið að leiða í lög almenna forgangsreglu EES réttar gagnvart ósamrýmanlegum íslenskum rétti, þá sýnir reynslan, bæði ESB ríkjanna og nú reynsla Íslendinga í 30 ár, að 0% líkur eru á því að Alþingi muni setja lög sem fara í bága við EES réttinn, enda myndi slík lagasetning í ríki sem samþykkt hefur forgang EES réttar teljast jafngilda samningsbroti. Það skal áréttað hér um leið að fyrirhugað forgangsákvæði getur að réttu lagi heldur ekki með nokkru móti staðist grundvallarreglur stjórnarskrár varðandi aðallega stjórnskipulega stöðu og sjálfstæði Alþingis. Slík lagasetning myndi jafnframt vera til þess fallin að opna fyrir óteljandi skaðabótamál á hendur íslenska ríkinu, þar sem byggti yrði á því að hlutaðeigandi hefðu haft réttmætar væntingar um forgang EES réttar samkvæmt skýrri meginreglu frumvarpsins. Alþingi á ekki að taka þátt í að setja hér lagareglur sem ætlað er það hlutverk að blekkja Íslendinga til að halda að fullveldi Íslands sé óskert þegar búið er að leiða í lög skýrt ákvæði um almennan forgang EES réttar. Alþingi, sem löggjafarþing, getur ekki leikið tveimur skjöldum gagnvart umbjóðendum sínum, þ.e. íslenskum kjósendum, með því að grafa undan löggjafarhlutverki sínu með því að viðurkenna forgang EES reglna en látast á sama tíma geta sett lög sem hagga forgangsreglunum sem stafa frá Brussel. Hér er komið að brennipunkti í íslenskri lagasetningu og íslenskri lögfræði: Meðan Ísland er samkvæmt gildandi stjórnarskrá lýðveldi með þingbundinni stjórn, sbr. 1. gr. stjskr., leyfist Alþingi ekki að setja á svið einhvers konar blekkingarleik gagnvart íslensku þjóðinni um það að fullveldi landsins verði óskert þegar búið yrði að samþykkja frumvarp utanríkisráðherra. Viðurkenna þarf heiðarlega og afdráttarlaust hver staðan er. Hún er sú að þegar til kastanna kemur, þ.e. þegar íslenskur réttur stangast á við ESB rétt, þá er krafa ESB afdráttarlaus: Íslenskur réttur skal víkja. Að þessu skal nú nánar vikið.

6. Krafan um forgang EES réttar

ESB krefst algjörrar réttareiningar innan EES svæðisins. Krafan nú, sem fyrr, er sú að aðildarríki viðurkenni að ákvörðunarvaldið er í Brussel, sbr. það sem fyrr greinir.

Norðmenn hafa tekið sér visst svigrúm (n. handlingsrom) við framkvæmd EES samningsins á ýmsum sviðum. Afstaða norsku ríkisstjórnarinnar 2019/2020 um að ESB hefði enga heimild til að skipta sér af úthlutun vatnsréttinda í Noregi er hluti af þessu athafnarými (n. handlingsrom) sem þeir telja sig hafa. Svo virðist sem Carl Baudenbacher, fyrrum forseti EFTA dómstólsins, hafi verið mjög gagnrýninn á afstöðu Norðmanna og fundist þeir taka sér of mikið svigrúm / víkja of langt frá EES samningnum.

Til samanburðar má minna á að í ágreiningi sem kraumað hefur milli ESB og Póllands hafa embættismenn ESB verið ómyrkir í máli: Líftaug ESB mun slitna ef Pólland knýr fram viðurkenningu á að stjórnarskrá þeirra standi ofar rétti ESB.[6] Í yfirlýsingu 8. október 2021 sagði Ursula von der Leyen, forseti framkvæmdarstjórnar ESB, afdráttarlaust að réttur ESB gengi framar landsrétti, þ.m.t. ákvæðum í stjórnarskrám aðildarríkjanna. Þetta væri það sem aðildarríki ESB hefðu undirgengist og ,,við munum beita öllu því valdi sem við höfum á grundvelli samningana til að tryggja þetta“.[7]  

Vert er að muna í þessu samhengi að Pólland er ekki eitt í þessu. Þjóðverjar hafa líka tekið einarða afstöðu og lýst því yfir að lög ESB gangi ekki framar þeirra stjórnarskrá. Ekki er útlilokað og raunar ekki ólíklegt að fleiri ríki muni fyrr en síðar feta sömu braut. Með frumvarpi því sem hér er til umsagnar er verið að beina íslenskum rétti í sömu átt og lögum stórþjóða sem gengist hafa ESB á hönd, sem við höfum þó aldrei gert. 

Með frumvarpi utanríkisráðherra er stýrt hættulega nærri ólýðræðislegri straumröst sem allt vill gleypa. Hér er engan milliveg að finna: Annað hvort gangast aðildarríkin undir það að lög ESB yfirtrompi þeirra eigin lög eða að ESB samþykki að lög aðildarríkjanna geti gengið framar ESB rétti. Ef ESB treystir sér til að hóta Pólverjum, sem eru tæplega 38.000.000 talsins, með þvingunarvaldi geta menn rétt ímyndað sér hvað sagt verður við Íslendinga (380.000) ef smáþjóðin hyggst rjúfa réttareininguna.

Réttur ESB (og EES) byggir á þeirri forsendu að fjórfrelsið trompi allt annað á innri markaðnum, hvort sem um er að ræða alþjóðarétt (þjóðréttarlega samninga) eða lög aðildarlandanna. Þetta er ástæðan fyrir tilurð og tilvist bókunar 35 þar sem kveðið er á um að aðildarlönd skuli setja lög þess efnis, að þar sem landslög rekist á við EES-samninginn eða reglur, á honum reistar, þar skuli landslög víkja.  Norðmenn munu hafa sett slík lög, en Íslendingar ekki. ESA gerði athugasemd um þetta gagnvart ríkisstjórn Íslands 2017, sagði að þetta vantaði hér.[8] Íslendingar hafa í áranna rás sett fram röksemdir til stuðnings því að þetta sé óþarft og þau rök hafa haldið í þrjá áratugi. Ekkert er komið fram sem varpar ljósi á hvers vegna nauðsynlegt sé að breyta þessu nú. Við þetta er því að bæta að íslenskir ráðamenn hafa ekki fengið neitt umboð til að gefa loforð / skuldbinda Ísland gagnvart erlendum kollegum eða erlendum embættismönnum til slíkra stórræða sem liggja hér á borði Alþingis með hugsanlegum loforðum um að „bæta úr þessu“ með lagasetningu hérlendis. Íslenskir stjórnmálamenn hafa engar trúnaðar- eða hollustuskyldur við aðra en umbjóðendur sína, þ.e. íslenska kjósendur. 

EES-rétturinn er enn vaxandi að umfangi, teygir sig stöðugt lengra og regluverkið verður sífellt þyngra í vöfum. Þetta umhverfi hentar illa íslenskum fyrirtækjum, sem öll eru lítil/meðalstór á evrópskan mælikvarða. Frumvarpið miðar að því marki að samstilla réttinn (þ. Gleichschaltung) á öllu EES-svæðinu. Ómögulegt er þó að segja hvert þetta kann að leiða því ESB/EES-rétturinn hefur stöðugt verið að þenjast út með næsta ófyrirsjáanlegum hætti. Þrátt fyrir þessi óljósu ytri mörk stöndum við hér frammi fyrir því að réttur ESB/EES skuli hafa stöðu æðstu laga, m.ö.o. reglna sem ekki má breyta og ætlað er að þjóna sem rammi utan um alla aðra lagasetningu með því að afmarka hvað telst leyfilegt og hvað ekki.

Ef Alþingi samþykkir frumvarpið og þar með forgang EES-réttar umfram íslensk lög, má öllum vera ljóst að ESB mun eftir það alls ekki sætta sig við að Alþingi setji sérreglur sem raska þeirri réttareiningu og þeirri rétthæð lagareglna sem forgangsreglan miðar að.

Með frumvarpinu er stefnt að því að Alþingi geri Íslendinga ofurselda forgangsrétti EES-reglna, þrátt fyrir að þær eigi uppruna sinn hjá stofnunum ESB og þrátt fyrir að ESB hafi allt tangarhald á túlkunarvaldi um þessar reglur. Flutningsmenn og stuðningsmenn frumvarpsins sem telja að ESA og EFTA- dómstóllinn muni geta veitt ESB viðnám í því samhengi sem hér um ræðir hljóta að hafa óraunsæja sýn á styrk hinnar veiku EFTA-stoðar í EES-samstarfinu. Annars gætu þau ekki með góðri samvisku stutt frumvarp sem miðar að því að veikja grundvallarstofnanir og burðarstoðir okkar eigin lýðveldis.

7. Varnaðarorð

Verði frumvarpið að lögum væri verið að taka skref sem gæti reynst afdrifaríkt. Íslenskum rétti yrði teflt í óvissu með því að leggja mótun hans í hendur manna sem við þekkjum ekki og svara ekki til neinnar ábyrgðar gagnvart íslenskum kjósendum. Með frumvarpinu er ýtt undir réttaróvissu, vegið að réttaröryggi, grafið undan fyrirsjáanleika laga og réttmætum væntingum Íslendinga gagnvart síðar samþykktum lögum frá Alþingi. Má jafnframt álíta að innleiðing forgangsákvæðisins gangi í berhögg við til að mynda 1. gr. og 2. gr. stjórnarskrár okkar, en eins og kunnugt má vera marka tilvitnaðar greinar grundvallarstoðir og undirstöður stjórnarfars Íslands að verulegu leyti. Þess er þá að geta ákvæðum stjórnarskrár verður ekki  breytt nema að undangengnu því lýðræðislega réttarferli sem boðið er í henni sem sjálfri sem grundvallarlögum okkar Íslendinga, sbr. einkum 79. gr. stjskr.

Sem smáþjóð höfum við Íslendingar alltaf þurft að beita lögum í vörn gegn ágengni annarra þjóða. Títtnefnt frumvarp er til þess fallið að slá þetta eina vopn úr höndum okkar og afhenda ESB vald til að setja lögin, túlka þau og framkvæma. Út frá þessu blasir við að málið er hálögfræðilegt og þarfnast mjög vandlegrar lögfræðilegrar ígrundunar áður en það verður sett í pólitíska umræðu og atkvæðagreiðslu. Þetta mál má því ekki keyra blindandi í gegnum Alþingi án þess að þingheimur og almenningur allur hafi gert sér skýra grein fyrir hvað hér er í húfi.

8. Samantekt

Engin formleg og bindandi ákvörðun hefur verið tekin um það í Evrópu að stofna sambandsríki (alríki, samsett af smáríkjum), eins og þó var gert með lýðræðislegum hætti í Norður Ameríku. Engin ákvörðun verið tekin um það á Íslandi að gerast hluti af alríki. Þetta er grundvallaratriði. Hugmyndafræðingar evrópusamrunans hafa aldrei sagt beint út að þetta sé markið sem að er stefnt. Þó má öllum nú vera það ljóst. Þetta hefur í reynd verið gert að nokkurs konar trúarlegu atriði.

Með allt framangreint í huga verða alþingismenn að afstýra því að tengslarof verði milli kjósenda og þeirra sem setja okkur lagareglur. Er ásættanlegt að á milli valdhafa og borgara sé engin gagnvirkni, engin endurgjöf, engin gagnrýni, engin tengsl hvað ábyrgð varðar? Er ekki með þessu vegið að öllu hefðbundnu, lífrænu stjórnmálaferli, þ.m.t. lýðræði og lagasetningu? Ef það stjórnarfyrirkomulag sem hér var lýst felur í sér breyttan valdastrúktúr, hvernig eru þá misheppnaðar reglur endurskoðaðar, hvernig eru mistök leiðrétt, hvernig eru vond lög færð til betri vegar? Hver er staða íslensks almennings í slíku valdakerfi? Eiga borgararnir ekki annan valkost en að reiða sig á velvild stjórnvalda í þeirra garð og treysta þeim í blindni er þeir umboðslaust handsala vald og ákvarðanatöku úr landi? Erum við þá dæmd til að hlýða án aðhalds, án andófs og án hugsunar?

Í stuttu máli tel ég ástæðu til að vekja máls á því að við Íslendingar erum samkvæmt framansögðu mögulega komin á allt aðra vegferð en lagt var af stað í á árunum 1992 og 1993. Ísland gekk í EES til að taka þátt í efnahagslegu samstarfi, en ekki á þeim forsendum að við værum að ganga í stjórnmálabandalag. Hér má ekki gleyma því heldur að gagnaðili Íslands og annarra EFTA-ríkja í EES, þ.e. Efnahagsbandalag Evrópu (EB), hefur stökkbreyst í átt til sambandsríkis (ESB), sbr. sérstaklega þau áhrif sem leiddu af Maastricht-sáttmálanum (sem tók gildi 1. nóvember 1993) og Lissabon-sáttmálanum (sem gekk í gildi 1. desember 2009). Þessar umbreytingar fengu aldrei tilhlýðilega umræðu hér á landi og ESB tók í framhaldinu að koma fram við EES ríkin eins og þau væru aðildarríki ESB.

Hvaða hagsmunum og þörfum þjónar það mögulega að íslensk þjóð afsali sér fullveldi og sjálfsákvörðunarrétti og lýðræðislegum stjórnarháttum? Alþingi og ríkisstjórn Íslands sækja umboð sitt til íslenskra kjósenda. Kjörnir fulltrúar okkar á Alþingi hafa ekki þegið neitt lýðræðislegt umboð til að afhenda stjórnartauma, ríkisvald og löggjafarvald, í hendur erlendra valdastofnana.

9. Lokaorð

Af öllu framangreindu leiðir að frumvarp utanríkisráðherra er ófullburða, vanhugsað og stenst ekki kröfur og mikilvægustu grundvallarreglur stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Því ber þingmönnum skylda til að stöðva frumvarpið í nefnd. Takist það ekki ber þingheimi að kjósa gegn því að frumvarpið verði að lögum, því það felur í raun í sér aðför að stjórnskipun íslenska lýðveldisins. Að öðrum kosti bregðast þingmenn því drengskaparheiti sem þeir hafa unnið að stjórnarskránni og væru með því, í reynd, að breyta henni eftir stjórnskipulega ólögmætum og ólýðræðislegum leiðum sem allt eins mætti líta á sem brot gegn öryggi og sjálfstæði lýðveldisins Íslands, sem jafna mætti við ólögmæta ríkisvaldsyfirtöku, er ótvírætt hefði ófyrirsjáanlegar og alvarlegar afleiðingar í för með sér fyrir samfélagið allt.

Virðingarfyllst,

Arnar Þór Jónsson.

 

[1] Sjá til hliðsjónar: https://www.lrb.co.uk/the-paper/v43/n01/perry-anderson/ever-closer-union

[2] Í athyglisverðri grein eftir Morten Rasmussen https://www.europeanpapers.eu/sites/default/files/pdf_version/EP_eJ_2021_2_12_Articles_SS1_6_Morten_Rasmussen_00505.pdf kemur fram að dómstól ESB hafi í raun verið ætlað pólitískt hlutverk frá upphafi, nánar tiltekið það meginhlutverk að koma stefnumiðum ESB í framkvæmd og ýta undir réttareiningu milli aðildarríkja. Þessi nýja opinberun, eftir að opnað var fyrir aðgang fræðimanna að skjölum um stofnun EB, hefur ekki vakið lukku alls staðar, og sumir fræðimenn gengið svo langt að gagnrýna að um þetta sé fjallað, sjá t.d.  https://www.chathamhouse.org/2021/10/law-tool-eu-integration-could-be-ending?utm_source=facebook.com&utm_medium=organic-social&utm_campaign=european-union&utm_content=law-tool-integration&fbclid=IwAR1bw468EYUZYTDF7SmjRXiY3jTKEaRs0rABlwkVIGl4-HlLNjKLhnb8290

[3] Með þessu orðalagi er óbeint vísað til fleygra orða enska dómarans Lord Denning, sem líkti Evrópuréttinum fyrst við sjávarföll, þar sem yfirborðið hækkar smátt og smátt og rennur inn í ósa innlends réttar. Síðar á ferlinum líkti hann þessu við flóðbylgju sem næði lengst inn í ríkið. 

[4] Þessum synjunarrétti hefur Ísland aldrei beitt í sögu EES samstarfsins.

[5] Sjá t.d. Arnar Þór Jónsson, „Yfirvald eða sammæli? Lögin sem afsprengi tveggja aflvaka“ í Lög og samfélag (Háskólaútgáfan og Háskólinn í Reykjavík 2016), 125-160.

[6] https://www.telegraph.co.uk/world-news/2021/10/19/eu-will-not-survive-poland-wins-rule-of-law-battle-brussels

[7] Sjá https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_21_5163

[8] https://www.althingi.is/altext/150/s/2146.html